บทปริทัศน์หนังสือ “ประยุทธ์ไม่ใช่สฤษดิ์: พลวัตรัฐราชการไทยจากยุครุ่งเรืองสู่ยุคเสื่อมถอย”

เขียนโดย นิธิ เนื่องจำนงค์

ที่ผ่านมาหนึ่งในคำถามสำคัญที่นักรัฐศาสตร์ทั้งชาวไทยและต่างประเทศที่ศึกษาการเมืองไทยสมัยใหม่พยายามจะหาคำตอบมาโดยตลอดก็คือ จะทำความเข้าใจการเมืองไทยได้อย่างไร? นักวิชาการคนแรก ๆ ที่พยายามตอบคำถามนี้อย่างเป็นระบบคือเฟร็ด ดับเบิลยู ริกกส์ (Fred W. Riggs) ในหนังสือที่มีชื่อว่า Thailand: The Modernization of a Bureaucratic Polity ที่ตีพิมพ์ครั้งแรกโดยสำนักพิมพ์ East-West Center Press ในปี 1966[1] โดยจุดสนใจของริกกส์คือระบบราชการ ที่ไม่ได้มีบทบาทเพียงแค่การนำนโยบายไปปฏิบัติตามบทบาทหน้าที่ที่ควรจะเป็นในระบบการเมืองเท่านั้น หากแต่กลับมีบทบาทครอบงำในโครงสร้างหน้าที่อื่น ๆ ของระบบการเมืองอีกด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดนโยบาย งานของริกกส์ได้ส่งอิทธิพลต่อการศึกษาการเมืองไทยอย่างมากในช่วงเวลาหลังจากนั้น ไม่ว่าจะเป็นงานของจอห์น เกอร์ลิง (John Girling)[2] เดวิด มอเรลล์ (David Morell) และชัยอนันท์ สมุทวณิช (Chai-anan Samudavanija)[3] และเอนก เหล่าธรรมทัศน์[4] เป็นต้น อย่างไรก็ตาม หลังจากทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา กระแสการศึกษาบทบาทของระบบราชการที่มีต่อระบบการเมืองไทยในภาพรวมเริ่มลดน้อยถอยลงไปบ้าง ทั้งนี้เหตุผลสำคัญอาจจะเนื่องมาจากกระแสประชาธิปไตยที่เริ่มถาโถมมาสู่การเมืองไทย และบทบาทของนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งที่เริ่มเพิ่มมากขึ้นเป็นลำดับ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังจากการขึ้นสู่อำนาจของทักษิณ ชินวัตร

หนังสือ Thailand: The Modernization of a Bureaucratic Polity และผู้เขียน Fred W. Riggs

หากพิจารณาถึงทิศทางความสนใจทางวิชาการด้านไทยศึกษาในแง่มุมทางรัฐศาสตร์ในช่วงกว่าสองทศวรรษที่ผ่านมาจะพบเห็นแนวโน้มที่น่าสนใจนั่นคือ งานจำนวนมากได้หันไปให้ความสนใจในการศึกษาสถาบันกษัตริย์มากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะภายหลังจากงานของดันแคน แมคคาร์โก (Duncan McCargo)[5] เป็นต้นมา กระแสดังกล่าวไม่ได้จำกัดเฉพาะนักวิชาการต่างประเทศเท่านั้น หากแต่ยังครอบคลุมถึงนักวิชาการไทยอีกด้วย โดยเฉพาะชุดศึกษาสถาบันกษัตริย์โดยสำนักพิมพ์ฟ้าเดียวกัน อย่างไรก็ตามไม่ว่าการศึกษาการเมืองในช่วงเวลาที่ผ่านมาจะมีจุดมุ่งเน้นที่ตัวแสดงใดก็ตาม แต่ความน่าสนใจประการหนึ่งคืองานแทบทุกชิ้นต้องกลับมาพินิจพิเคราะห์ที่จุดตั้งต้นเรื่องรัฐราชการ (bureaucratic polity) ของเฟรด ริกกส์ อยู่เสมอ ขณะเดียวกันหากพิจารณาถึงแนวโน้มทางวิชาการในรอบไม่ถึงทศวรรษที่ผ่านมา หรือหากกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือช่วงเวลานับตั้งแต่พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชาได้ก้าวขึ้นครองอำนาจ จะพบกระแสที่น่าสนใจนั่นคือกระแสการย้อนกลับไปศึกษาบทบาทของ “รัฐราชการ” โดยกระแสในครั้งนี้มักจะมุ่งศึกษาในช่วงเวลาที่แตกต่างจากที่ริกกส์ได้ศึกษาไว้ ดังเช่นงานของอดินันท์ พรหมพันธ์ใจ ที่ศึกษาช่วงรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์[6]

หนังสือเรื่อง “ประยุทธ์ไม่ใช่สฤษดิ์: พลวัตรัฐราชการไทยจากยุครุ่งเรืองสู่ยุคเสื่อมถอย” ที่เขียนโดยชัชฏา กำลังแพทย์ เป็นอีกหนึ่งงานที่เป็นภาพสะท้อนของแนวโน้มดังกล่าวได้เป็นอย่างดี วัตถุประสงค์หลักของหนังสือเล่มนี้คือการเปรียบเทียบระหว่างรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ซึ่งเป็นหนึ่งในรัฐบาลที่ริกกส์ได้ศึกษาไว้ กับรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา คำตอบเบื้องต้นของการเปรียบเทียบสองช่วงเวลานี้สามารถเห็นได้จากชื่อหนังสือเล่มนี้ที่ว่า “ประยุทธ์ไม่ใช่สฤษดิ์: พลวัตรัฐราชการไทยจากยุครุ่งเรืองสู่ยุคเสื่อมถอย” แม้ว่าคำตอบที่สะท้อนผ่านชื่อหนังสือจะดูเหมือนว่าเป็นคำตอบแบบ “กำปั้นทุบดิน” เนื่องจากคงไม่มีรัฐบาลใดหรือผู้นำรัฐบาลใดที่จะเหมือนกันโดยทั้งหมด แต่จากชื่อรองของหนังสือได้ให้คำอธิบายได้เป็นอย่างดีว่าในยุคจอมพลสฤษดิ์เป็นยุครุ่งเรืองของรัฐราชการแต่ในยุคพลเอกประยุทธ์เป็นยุคเสื่อมถอย นอกจากนี้ชัชฏาได้ตั้งข้อสังเกตในทิศทางที่สอดคล้องกับงานสำคัญ ๆ ก่อนหน้าว่าแนวคิดรัฐราชการแบบเดิมสามารถอธิบายการเมืองไทยได้เฉพาะในช่วงก่อนปี 2516 เท่านั้น หลังจากนั้นเป็นต้นมา รัฐราชการได้มีการเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นพลวัต โดยความเปลี่ยนแปลงส่วนมากไม่ได้เกิดขึ้นภายในระบบราชการ หากแต่เป็นการเปลี่ยนแปลงของตัวแสดงภายนอกระบบราชการ ที่ขยายบทบาทและอิทธิพลในทางการเมืองและในกระบวนการกำหนดนโยบายมากขึ้นเรื่อย ๆ ไม่ว่าจะเป็นภาคธุรกิจ พรรคการเมือง รวมไปถึงภาคประชาสังคม ในทางกลับกันระบบราชการแม้จะยังคงรวมศูนย์ไม่เปลี่ยนแปลง แต่กลับมีลักษณะที่ “แตกกระจาย” อีกทั้งยัง “ขาดบุคลากรที่มีคุณภาพ และขาดเอกภาพ” ในการทำงานอีกด้วย

พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา

         ดังนั้นแม้ว่าหลังการขึ้นสู่อำนาจผ่านการรัฐประหารของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชาจะพยายาม “ย้อนเวลากลับไปหาอดีต” ผ่านการ “รื้อฟื้นบทบาทของระบบราชการ” ผ่านกลไกต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้งข้าราชการและอดีตข้าราชการในตำแหน่งสำคัญทางการเมืองทั้งฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติ และในอีกด้านหนึ่งพยายาม “ควบคุมบทบาทและอิทธิพลของตัวแสดงนอกระบบราชการ” ผ่านการใช้อำนาจพิเศษภายใต้กฎอัยการศึก หรือกฎหมายมาตรา 112 รวมถึงออกแบบรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมืองเพื่อให้สามารถสืบทอดอำนาจได้อย่างต่อไปหลังจากจัดการเลือกตั้ง
          อย่างไรก็ตามด้วยความอ่อนแอภายในระบบราชการที่ดำเนินมาอย่างต่อเนื่องยาวนาน ทำให้แม้ว่ารัฐบาลพลเอกประยุทธ์จะระดมเครื่องมือต่าง ๆ เพื่อเพิ่มรื้อฟื้นรัฐราชการ แต่กลับไม่สามารถขับเคลื่อนนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เพื่อแก้ปัญหานี้ รัฐบาลประยุทธ์กลับใช้ “อำนาจเด็ดขาด” ผ่านมาตรา 44 ซึ่งเป็นวิถีทางเดียวกับที่รัฐบาลจอมพลสฤษดิ์เคยใช้ผ่านมาตรา 17 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2502 อย่างไรก็ตามผลที่ได้กลับส่งผลทำให้ “รัฐราชการ” กลับอ่อนแอลง และยิ่งสะท้อนว่ารัฐบาลหลังการยึดอำนาจไม่อาจพึ่งพาระบบราชการในการขับเคลื่อนประเทศได้ดังเดิม จึงต้องพึ่งพาอำนาจพิเศษในการจัดการกับปัญหาต่าง ๆ นอกจากการพึ่งพาอำนาจพิเศษแล้ว รัฐบาลประยุทธ์ยังบริหารประเทศผ่านการตั้งคณะกรรมการชุดต่าง ๆ ซึ่งดึงเอาพลังนอกระบบราชการเข้ามาช่วยในการขับเคลื่อน โดยเฉพาะกลุ่มทุนขนาดใหญ่ การกระทำเช่นนี้ยิ่งตอกย้ำให้เห็นถึงความอ่อนแอของระบบราชการ
         ความน่าสนใจในหนังสือเล่มนื้คือในการตอบคำถามและชี้ประเด็นข้างต้น ผู้เขียนได้ใช้แนวทางที่ต่างจากเฟรด ริกกส์ ขณะที่ริกกส์ดูจะให้ความสนใจกับแง่มุมกลไกการทำงานภายในของระบบราชการ รวมถึงการพิจารณาที่จำนวนข้าราชการในฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ แต่ชัชฏาให้ความสนใจกับปฏิสัมพันธ์ระหว่างระบบราชการและตัวแสดงนอกระบบราชการ ซึ่งรวมไปถึงตัวแสดงจากภายนอกประเทศ จากการพิจารณาถึงปฏิสัมพันธ์ดังกล่าวทำให้ชัชฏาเล็งเห็นถึงสมดุลอำนาจที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างมากตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน และทำให้ข้อสรุปที่ชัชฏาได้คล้ายคลึงกับแนวทางการศึกษาในยุคหลังที่สะท้อนให้เห็นถึงข้อจำกัดของรัฐราชการ อย่างไรก็ตามความแตกต่างที่สำคัญกับงานก่อนหน้าคือกรณีศึกษาที่ครอบคลุมรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ภายหลังการรัฐประหาร

คุณูปการสำคัญของหนังสือเล่มนี้มีด้วยกันสองแง่มุม แง่มุมแรกในด้านวิชาการ การอ่านหนังสือเล่มนี้ทำให้เกิดคำถามตามมามากมาย ไม่ว่าจะเป็นแนวคิดใดจะสามารถใช้อธิบายการเมืองในยุคพลเอกประยุทธ์ได้ดีที่สุด หากรัฐราชการไม่สามารถให้คำอธิบายได้อย่างสมบูรณ์ดังเดิม? ฤาการที่ประยุทธ์พยายามดึงกลุ่มทุนใหญ่เข้าร่วมขับเคลื่อนเป็นภาพสะท้อนของการกลับมา “ภาคีรัฐและสังคมที่นำโดยรัฐ” (state corporatism)? ฤาจะเป็นภาพสะท้อนการปรับตัวของ “เครือข่ายสถาบันกษัตริย์” (network monarchy) แบบใหม่? รัฐบาลประยุทธ์ในช่วงถืออำนาจเผด็จการเต็มที่กับรัฐบาลประยุทธ์หลังการเลือกตั้งมีความเหมือนหรือแตกต่างกันอย่างไร คุณลักษณะดังกล่าวสะท้อนนัยสำคัญอย่างไรต่อการเมืองไทย?                                                                   
          แง่มุมต่อมาเกี่ยวข้องกับนัยของรัฐประหาร กล่าวคือหากงานของชัชฏาสะท้อนให้เห็นถึงข้อจำกัดของการ “รื้อฟื้นรัฐราชการ” ดังนั้นหากในอนาคตมีการรัฐประหารเกิดขึ้นอีก คณะรัฐประหารจะมีทางเลือกในการบริหารประเทศอย่างไร หากรัฐราชการมีความอ่อนแอเกินกว่าที่จะใช้ในการปกครองและบริหารประเทศ ฤาคำตอบที่ได้จากหนังสือเล่มนี้จะเป็นภาพสะท้อนให้เห็นว่า “การรัฐประหารไม่ใช่ทางเลือกสำหรับประเทศไทยอีกต่อไป เนื่องจากแม้จะสามารถยึดอำนาจได้ แต่ก็ไม่สามารถปกครองได้ดังเช่นยุครุ่งเรืองในสมัยจอมพลสฤษดิ์” จากคุณูปการในข้อนี้ทำให้หนังสือเล่มนี้เหมาะสมกับผู้ที่คิดจะรัฐประหารครั้งต่อ ๆ ไปพึงอ่านเพื่อให้เห็นข้อจำกัดในการบริหารประเทศผ่านการรื้อฟื้นรัฐราชการดังเช่นที่รัฐบาลประยุทธ์ดำเนินมา